Говорячи про структуру парламенту, по-перше, мають на увазі структуру парламенту як цільного органу, парламенту взагалі. В даному випадку говорять про однопалатний або двопалатний парламент. Другий підхід - це поділ палат на певні структурні частини. У цьому випадку маються на увазі керівні органи палат, посадові особи, а також структурні одиниці, включаючи комісії і комітети, партійні фракції та інші допоміжні органи парламенту.
Почнемо з палат. Вище ми розглянули порядок формування палат. Тепер слід зупинитися на ідеї поділу парламенту на палати. Сучасні парламенти складаються з однієї або двох палат, хоча історії відомі випадки більшого числа палат. За конституцією СФРЮ 1963 року (в редакції 1968 року) число палат дорівнювало шести. У ПАР, яка була побудована на принципі «апартеїду», тобто на принципі роздільного існування рас, був трипалатний парламент, палати якого формувалися за расовим принципом.
Спочатку (історично) парламент був двопалатним. Британський парламент - родоначальник усіх парламентів - був двопалатним, тому що ідея двох палат відображала ідею компромісу між двома провідними соціальними групами: аристократією і третім сословием - буржуазією. Палата Лордів представляла аристократію, а Палата Громад - клас майна. Двопалатна структура в Англії та інших країнах старої парламентської системи гарантувала від поспішних рішень нижньої палати, захищала аристократію від несподіванок. За традицією, верхня палата була більш консервативною, що захищає традиції, нижня - більш демократичною і прогресивною. Вони ніби складали баланс.
У Західній Європі в період становлення парламентаризму заслівно-представницькі органи, прабатьки парламентів, (французькі Генеральні Штати, іспанські Кортеси) включали представництво основних сословий - дворянства, духовенства і третього сословия. Ідея була в тому, що кожна з цих груп населення має своїх представників. Потім, в період гострої революційної боротьби, в період буржуазних революцій, створювалися однопалатні парламенти, які були більш мобільними і краще пристосованими для реалізації революційних ідей. Однак ці однопалатні парламенти в деяких країнах перевищували свої повноваження і перетворювалися на знаряддя деспотії.
У США 1787 року однопалатний конгрес конфедерації замінили, згідно з конституцією США, конгресом двопалатним. У Франції 1795 року після найгостріших революційних потрясінь також було створено двопалатний парламент. Перевага двопалатності в той час бачилася в тому, що верхня палата утримує нижню від непродуманих і надміру жорстких рішень.
При тому, що парламент ділився і ділиться на дві палати, і кожна з них має своє коло повноважень, свої керівні органи, і, так би мовити, своє обличчя, парламент повинен бути єдиним органом, а прийняті ним акти повинні відповідати потребам громадян, і висловлювати узгоджену волю обох палат.
У двопалатних парламентах є дві моделі взаємин. Є двопалатні парламенти з рівним правовим статусом палат, є також така система, коли у палат статус неоднаковий. У США обидві палати Конгресу - Палата представників і Сенат - мають однакові права в законодавчій галузі. Законопроект спочатку можуть внести в будь-яку палату. Але законопроект, не схвалений однією з палат, не приймається. Іншими словами починається прийняття закону в одній з палат, потім переноситься в іншу і для того, щоб він був прийнятий, потрібно рішення обох палат. Хоча в США кожна з палат має певну специфіку у сфері повноважень. Палата представників має виключні повноваження у фінансах, а Сенат ратифікує міжнародні договори, затверджує призначення посадових осіб і здійснює роль суду в процедурі імпічменту.
Довгий час принцип рівності палат вважався ознакою демократії і пропагувався після Другої Світової війни. У низці країн його закріплено в конституціях. Наприклад, у конституції Італії (1947 р.) йдеться про рівність палат у законодавчій галузі. Однак практика показала, що рівність прав палат не завжди дає позитивні результати. Рівність компетенції в ряді випадків призводить до зникнення специфічних функцій, і палати можуть просто дублювати один одного. Про це писали свого часу видатні представники конституційного права. Зокрема, Ганс Кельзен писав, що обидві палати повинні утворюватися відповідно до різних принципів, щоб одна не представляла марного дубліката іншої.
Незважаючи на критику існування другої палати, є безперечні випадки, коли її існування абсолютно виправдане. Там, де встановлена федеративна форма державного устрою, практично завжди існує спеціальна друга палата для представництва суб'єктів федерації. Такий порядок у США, Австралії, Австрії, Венесуелі, Індії, Мексиці тощо. У цих країнах друга палата як би «страхує» суб'єкти федерації від рішень, які можуть бути прийняті нижньою палатою, утвореною за територіальним принципом.
У низці унітарних держав друга палата іноді нагадує другу палату федеративних держав, оскільки палати подібного роду утворюються за принципом територіального представництва. Такий тип других палат в Італії, Болівії, Франції, а також в Іспанії, де в Сенаті представлені і звичайні територіальні одиниці, і автономні одиниці, які входять до складу Іспанії. В
останні роки стало менше критики існування другої палати, і ідею існування другої палати стали пов'язувати з концепцією органу, який збирає представників, що володіють особливим знанням, особливим політичним і професійним досвідом. Другі палати подібного типу представляються в літературі, як корисне доповнення нижньої палати. Природно, такої точки зору дотримуються не всі автори. Деякі з них пишуть (і доводять) що в більшості випадків в унітарних державах другі палати - це марна трата грошей, «відстійник політиканів, що вийшли в тираж».
Природно, в сучасному світі неможливо говорити про другу палату як колись, за часів становлення парламентаризму, щоб вона служила балансом між аристократією і третім сословием. Однак якась схожа функція заново проглядається. Тобто друга палата може служити представництвом не просто політичних партій, як нижня палата, але бути органом, що забезпечує участь суб'єктів федерації, або адміністративних одиниць, можливо, етнічних (національних) меншин; можливо, представництво людей, які володіють спеціальними професійними, етичними та іншими цінними знаннями. Цей орган видається більш нейтральним, на відміну від нижньої, завжди надполітизованої, палати, і в силу цього - більш неупередженим органом, який може спокійно і поглиблено вивчати важливі питання всередині і міждержавного життя. Ряд державознавців говорять про те, що двопалатна структура може дати більше можливостей для забезпечення більш широкого представництва різних суспільних інтересів
. Але при всьому при тому, недоліки двопалатної системи залишаються, оскільки двопалатна система - це завжди ускладнення законодавчого процесу, це завжди певне консервативне ставлення до новацій, це ускладнені процедури і часто - пригальмовування прогресивних починань. Суперечки з цього приводу велися і ведуться, але останнім часом наводять приклади утворення двопалатного парламенту замість однопалатного, як, наприклад, у Польщі, де після певних соціальних змін однопалатний парламент був замінений двопалатним. Іноді посилаються на те, що існування двопалатної системи в деяких країнах стало абсолютно марним (наприклад, у Данії чи Швеції). У Швеції практично однопалатний парламент, але розділений навпіл. Суть його в тому, що засідання ведеться в двох залах, що дає можливість виступити більшій кількості депутатів, а при голосуванні вони об'єднуються. Це, звичайно, не одна характеристика двопалатного парламенту Швеції, але справа в тому, що іноді його називають і однопалатним
. Дійсно, друга палата може виправити помилку, може загальмувати занадто поспішне рішення, але питання це занадто неоднозначне, і суперечки з приводу другої палати будуть йти довго. У будь-якому випадку, кожна країна повинна вирішувати це питання самостійно
. Нам здається, що двопалатна система, можливо, більш доречна в країнах зі стійкими демократичними традиціями, і де економіка йде по накатаному шляху, де немає гострих економічних проблем.Природно, там можна виділити значну кількість часу для обговорення важливих законів в силу того, що важливих законів в таких країнах приймається небагато, так як всі важливі закони вже прийняті. До числа таких законів там належить бюджет. Бюджет можна обговорювати довго і двома палатами. У таких країнах може бути ще один якийсь закон на рік, що відноситься до важливих, решта - це рутинні закони. У країнах же, які отримали демократію нещодавно, в тих країнах, де були тоталітарні режими, де необхідно змінювати добру половину законодавства, що стосується і економіки, і кримінального права, і цивільного права, і інших сфер, введення другої палати може загальмувати необхідні зміни, оскільки відчуття нового, як правило, другій палаті притаманне менше, ніж першій. «Розумний консерватизм» у таких країнах може надовго загальмувати проведення необхідних реформ. В даному випадку ми маємо на увазі, що другі палати в країнах СНД і країнах колишнього соціалістичного співтовариства, можливо, не дуже виправдані в порівнянні з такими країнами, як Франція, США, Великобританія. Говорячи
про Великобританію, однак, слід зробити застереження. У повоєнний період, тобто після 1945 року, кілька разів у нижній палаті парламенту, в пресі, в різних політичних колах Великобританії обговорювалося питання про скасування Палати Лордів. Особливо багато про це говорили представники другої провідної політичної партії - лейбористської. Кілька разів на щорічних конференціях лейбористської партії ставилося питання про ліквідацію Палати Лордів, і за це голосувала більшість учасників конференцій
. Важливу роль у діяльності парламентів відіграють його керівні органи. У країнах з двопалатною системою в кожній палаті є свої керівні органи. В однопалатних парламентах, звичайно, керівні органи тільки в одній палаті. Керівництво нижніх палат або парламентів, які складаються з однієї палати, в більшості випадків обираються депутатами (зазвичай на першій сесії на весь термін повноважень).
За традицією, керівника палати, найчастіше, називають спікер, іноді - голова або президент. Крім спікера або голови нижньої палати депутати зазвичай обирають одного або двох віце-спікерів або віце-голів. Також можуть обиратися секретарі, які редагують і підписують протоколи засідань, а в деяких країнах (Франції, Італії, Бельгії) ще й квестори, які займаються адміністративно-господарською діяльністю в парламенті. На них покладено турботи про приміщення парламенту, інших допоміжних закладів (бібліотеки, буфети, спортивні зали), вони займаються витратами і підтриманням порядку в залі засідання
. Іноді голову палати депутати обирають тільки на термін сесії. Він є не важливою політичною особою в державі, а виконує службову функцію. Такий порядок передбачений швейцарською конституцією, згідно з якою голів палат і заступників обирають тільки на час чергової або надзвичайної сесії
. Посаду голови верхньої палати в різних країнах займається по-різному. У деяких країнах він обирається так само, як і голова нижньої палати. Однаково обираються керівники палат у Франції, Італії, Японії. У деяких країнах посада керівника верхньої палати заміщається ex oficio («за посадою»). Наприклад, у США та деяких інших президентських республіках віце-президент стає керівником верхньої палати автоматично. У Великобританії Палатою Лордів керує Лорд-канцлер. Це член кабінету, особа, яка призначається прем'єр-міністром. У Канаді спікер Сенату призначається указом генерал-губернатора за рекомендацією прем'єр-міністра. До речі кажучи, весь склад Сенату Канади призначається аналогічним чином
. Керівники палати можуть утворювати колегіальний орган. Наприклад, у Німеччині, згідно з регламентом Бундестагу, президент палати і два секретаря під час засідання Бундестагу утворюють президію. В Іспанії в кожній палаті обирається бюро.Бюро вважається колегіальним керівництвом палати і представляє палату в зовнішніх зносинах. У бюро іспанського парламенту (Генеральних Кортесів) входять голова палати, чотири віце-голови і чотири секретар
я. Аналогічна система встановлена у Франції та Італії. Там також існує бюро в палатах. Бюро нижньої палати французького парламенту - Національних зборів - включає голову, 6 заступників, трьох квесторів і 13 секретарів. Бюро італійської палати утворено головою палати, чотирма заступниками, трьома квесторами і вісьмома секретарям
и. Іноді, крім офіційних керівників палати, обирають постійних заступників, які виконують функції відсутніх голів. Наприклад, віце-президент США рідко присутній на засіданні Сенату (ці випадки передбачені звичаєм), тому Сенат обирає тимчасового керівника, який називається президент Сенату («pro tempore» - «тимчасовий»
). У британській Палаті Лордів голова палати, Лорд-канцлер, оскільки він є членом кабінету і очолює судову систему, має безліч інших обов'язків крім головування в Палаті Лордів. У Палаті Лордів є інші посадові особи: Лорд-голова комітетів і його заступник. Вони головують замість Лорда-канцлера, коли палата перетворюється на засідання комітетів всієї палати. У деяких випадках функції головуючого виконує лідер палати. Це також особа, яка призначається урядом і очолює партійну урядову фракцію в Палаті Лордов. Повноваження
голови палати або керівного органу палати (бюро, президії) поширюються практично на всі сфери парламентської діяльності. Голова представляє парламент у взаєминах з іншими державними органами і представляє парламент у міжнародних зносинах. Він володіє дисциплінарною владою; за домовленістю зі своїми заступниками та головами фракцій, він визначає порядок денний засідань, забезпечує першочерговий розгляд питань, внесених урядом. Природно, голова або його заступники керують дебатами, що відбуваються в залі засідання, він надає слово депутатам, може перервати виступаючого, визначає процедури обговорення законопроектів, визначає порядок і вид голосування, підводить підсумки голосування і оголошує їх. Голова (і його заступники) координує різні види діяльності парламенту. Голова парламенту і його заступники керують і відають грошовими коштами (парламентським бюджетом). Вони призначають службовців і керують парламентською поліцією
. Значні права в процедурній сфері дають можливість голові, його заступникам та іншим керівним органам істотно впливати на рішення парламенту, на політику парламенту і на законодавчу сферу. Голова може як стимулювати діяльність парламенту, заохочувати певні напрямки його діяльності, так і в якихось випадках пригальмовувати їх, тобто суттєво впливати на внутрішні процеси, що відбуваються в парламенті. Наприклад, у якихось випадках він може не дати слово представникам опозиції, підвівши риску під дебатами, може скоротити час виступу депутатів тощо. Але в більшості випадків від голови вимагається одне - бути абсолютно нейтральним. Він повинен, в ряді випадків, вийти з партії і, як пишуть про це англійці, бути «слугою палати» і не мати партійних пристрастей
. Формально голова палати (спікер) повинен бути ніби диригентом оркестру, яким є депутати, і грати по нотах, які написані депутатами. Однак на практиці цей диригент може бути не нейтральним, а зацікавленим у вирішенні того чи іншого питання, але викрити спікера в пристрасті досить важко. У низці випадків спікер має право тлумачити процедурні правила, якщо виникає суперечка, що стосується процедури
.Під час розмови в голландському парламенті на запитання автора цієї книги, чому регламент голландського парламенту такий невеликий за обсягом, члени парламенту відповіли, що регламент у голландському парламенті - це спікер. Те, що говорить спікер - це і є правило процедури. Останні кілька сот років вони з цим згодні, і ніяких суперечок з цього приводу не виникає
. Законодавство низки країн відносять фігуру спікера до числа найважливіших і провідних осіб держави. Наприклад, у деяких країнах у разі вакансії поста глави держави, його функції виконує спікер. Наприклад, у Франції, де немає посади віце-президента, спікер, після смерті президента Помпіду, до обрання нового президента Валері Жискар д, Естена весь цей період функції президента виконував голова Сенату - спікер верхньої палати парламенту
. У палатах, крім посадових осіб, які обираються з числа депутатів, є постійні чиновники, призначені не з числа депутатів: клерки, їхні помічники, пристави (поліцейські службовці) і капелани.